El CES aprueba un Informe sobre inversión pública, con prioridades para proporcionarla un impulso que evite el estancamiento económico y refuerce la cohesión social y la vertebración territorial
- El CES considera necesario un nuevo impulso a la inversión pública para evitar el estancamiento económico, reforzar la cohesión social y a vertebración territorial, y movilizar la inversión privada hacia ámbitos estratégicos.
- Las Administraciones deben ampliar el estrecho margen fiscal del que disponen, aumentando la eficacia recaudatoria del sistema tributario.
- Se debe incluir una regla en las normas europeas de estabilidad presupuestaria que permita financiar con deuda pública inversiones con rentabilidad social, alineadas con las prioridades UE.
- Hay que priorizar la inversión pública en educación, I+D, descarbonización, economía circular, descontaminación y mitigación del cambio climático, sin perjuicio del mantenimiento del capital público y la construcción de infraestructuras.
- La inversión pública debe incluir la correspondiente a capital humano, natural e institucional, así como la realizada por el sector privado en colaboración con el público, que requiere mejora de su regulación.
- Hay que mejorar la gobernanza de los procesos inversores públicos, con evaluaciones antes y después de su ejecución y desacoplando las inversiones estratégicas delos ciclos políticos y económicos
El Pleno del CES aprobó el pasado día 22 de enero, por unanimidad, el Informe sobre “La Inversión Pública en España. Situación actual y Prioridades Estratégicas”. Este Informe, elaborado a iniciativa propia del Consejo, se suma a otros elaborados a lo largo del último año, en los que el CES ha ido realizando análisis y propuestas para la mejora de la situación socioeconómica en España.
- La inversión pública mantuvo durante los inicios del siglo XXI una evolución muy positiva, en línea con el ciclo expansivo de la economía y favorecida por los fondos estructurales UE.
Sin embargo, su carácter procíclico condicionó un abrupto recorte de inversiones programadas y por deficiencias en la selección y ejecución de algunos grandes proyectos inversores, la inversión total no se ha traducido en las esperadas mejoras en eficiencia de la economía, calidad de vida y vertebración del territorio. - El capital acumulado, muy concentrado en ciertas infraestructuras físicas, comporta, la necesidad de aplicar un elevado volumen de recursos a su mantenimiento e, incluso, un mayor gasto público consecuencia de la finalización o la resolución anticipada de concesiones inviables.
- En 2010 se inicia un periodo de consolidación presupuestaria, que obligó a reducir el gasto público hasta niveles históricamente bajos. Estos niveles, además, no se habrían recuperado, permaneciendo próximos al 2% del PIB (frente al 5,2% en 2009).
- Ese desplome de la inversión se traduce en un descenso del valor del capital público acumulado total desde 2012, con variación negativa total del 6,8% entre 2011 y 2016. Tal evolución, inédita desde los años 60 del pasado siglo, muestra cómo la reducción de la inversión pública ya está teniendo consecuencias de alcance y que, de seguir en esta senda. Sin llegar a cubrir la depreciación del capital acumulado, tales consecuencias van a afectar negativamente a la calidad de los servicios prestados, tanto al tejido productivo como a los ciudadanos.
- El grueso de la inversión pública sigue teniendo como destino las infraestructuras (especialmente, las de transporte), teóricamente justificada por su impacto sobre el desarrollo económico y la cohesión territorial, y apoyada por los fondos estructurales UE. El último gran ciclo inversor, plasmado en el desarrollo de la red de carreteras de alta capacidad, de la red ferroviaria de alta velocidad, aeropuertos y puertos, habría permitido a España reducir de manera significativa su déficit histórico de infraestructuras así como las diferencias regionales. Se constatan dos circunstancias: el salto que dieron todas las comunidades autónomas a partir del acceso a los fondos estructurales, y que las diferencias regionales se redujeron visiblemente. Efecto positivo de estos fondos es la corrección de la desigualdad en la dotación de riqueza pública, condición necesaria, aunque no suficiente, para la reducción de las desigualdades económicas en el territorio.
- No es previsible que vuelvan a registrarse en el medio plazo niveles tan elevados como los de la primera década de los años 2000, por el importante stock alcanzado ya en las infraestructuras de transporte, pero también por la caída de los fondos estructurales o porque se haya detectado sobreinversión en algunos segmentos, entre los que estaría la alta velocidad ferroviaria.
- La inversión en equipamientos sociales, sanidad, educación y servicios sociales, aumento significativo desde el año 2000 y una intensa caída a partir de 2009-2010.
- En infraestructuras, bajada del valor del capital muy moderada (4,7% en el periodo 2011-2016), pero maquinaria, elementos de transporte y equipos, en especial hardware y comunicaciones, muestran una caída considerable (27,4%), que condiciona a medio plazo el mantenimiento de la calidad de los servicios que prestan las Administraciones. Estos datos suponen menor potencial para el crecimiento económico y merma en la calidad de vida.
- El descenso alcanza un 24,9% en el mismo periodo, en I+D, y software de las Administraciones públicas. Necesidad de revertir esta tendencia si no se quiere afrontar una descapitalización en elementos tecnológicos, amén de las consecuencias de un mayor retraso en I+D. Desde 2010 la evolución alcista de la inversión pública en I+D, dio paso a recortes continuados sin haberse recuperado durante la fase de crecimiento. Tal evolución contrasta con la tendencia en la UE, donde los niveles de inversión pública muestran una tendencia creciente no interrumpida con la crisis.
- Pese a las limitaciones financieras derivadas del cumplimiento de las reglas de estabilidad, y aun debiendo mejorar la evaluación de la necesidad y eficiencia de cada proyecto, en el momento actual la inversión pública es necesaria. Se requiere por sí misma y como palanca para movilizar recursos privados, en ámbitos estratégicos como la digitalización y el paso a modelos de producción y consumo de bajas emisiones y sostener procesos de transición justa.
- De la actividad inversora pública siguen dependiendo las infraestructuras y equipamientos, en transporte, agua, sanidad y educación, cuya suficiencia evitan estrangulamientos en la actividad privada y proveen un nivel óptimo de servicios públicos.
- El CES considera necesario retomar un ritmo suficiente de incremento en la inversión pública, desarrollada en escenarios consensuados y estables, que permitan revertir la incipiente descapitalización en infraestructuras y en equipamientos sociales y mejorar la calidad de los servicios públicos, incrementando la cohesión social y la vertebración territorial.
- Lo que se considera inversión pública presenta severas limitaciones. No incluye el capital humano, de manera que el gasto en servicios educativos y sanitarios no se considera inversión, a pesar de sus beneficios económicos. Tampoco considera el gasto público destinado al fortalecimiento de las instituciones, de la calidad democrática y del Estado del Bienestar.
Se deja fuera del cómputo el aire puro, el agua de los ríos, o el mar abierto, que se incorporan a los procesos productivos, como si su suministro fuera ilimitado y sin tener en cuenta su progresivo deterioro. - Para calificar a una inversión como “pública”, debe tenerse en cuenta la inversión a través de fórmulas de colaboración entre agentes públicos y privados, con y sin ánimo de lucro, y la realizada por agentes privados con la orientación y/o el apoyo financiero de las Administraciones.
- El CES considera que este enfoque, de considerar inversión pública todo gasto presente que entrañe beneficios colectivos futuros, debiera ser adoptado por los poderes públicos. Debería conducir asimismo a la reformulación del sistema de cuentas económicas, los indicadores y las estadísticas.
- El concepto de transición ecológica justa, que conlleva la transformación del modelo económico y un nuevo contrato social, exigirá importantes inversiones públicas y privadas. El CES insta a un rápido desarrollo de instrumentos normativos e institucionales y a proveer suficiente dotación financiera pública para el programa inversor que resulte de la Estrategia Nacional de Transición Justa.
- El CES considera preciso revisar las prioridades en los presupuestos, realizando una mayor apuesta pública por la I+D, y garantizando que los fondos presupuestados lleguen a todos los actores, públicos y privados.
- Es necesario que se dote de estabilidad a las políticas en este terreno, tanto en el ámbito público, garantizando la continuidad en la financiación de los proyectos y la estabilidad laboral de los investigadores, como en el ámbito privado, donde se deberían adoptar medidas para logar u mayor aprovechamiento por las empresas de los fondos, en particular europeos, destinados a I+D+i.
- España no aprovecha al máximo el potencial de crecimiento que ofrece la digitalización. Es necesario mejorar la conectividad digital. Debería considerarse la banda ancha como servicio público de interés general, recuperando la posibilidad de que las AAPP financien esta provisión en casos de insuficiente inversión privada, así como la posibilidad de financiar parte del coste del servicio a consumidores vulnerables.
- El CES considera necesaria una estrategia de digitalización de amplio alcance, logrando reducir la brecha digital, territorial como entre los individuos por edad, renta, conocimientos o habilidades, y entre empresas, sobre todo las pymes.
- En reactivación de la inversión pública, es preciso considerar las necesidades de los territorios concretos: infraestructuras, nuevos elementos para la conectividad y para la transición justa a una economía descarbonizada.
- Las diferencias en infraestructuras y en equipamientos afectan especialmente la “España vaciada”. Deficiencias en infraestructuras viarias, equipamientos hidráulicos y gestión de residuos, y dificultades de acceso a servicios sanitarios y educativos.
- El CES considera que la reforma del marco de reglas fiscales de la UE ofrece una oportunidad para incorporar una “regla de oro” de la inversión, para financiar mediante deuda pública inversiones de probada rentabilidad social que estén alineadas con las prioridades estratégicas de la UE.
- Impulsar proyectos de inversión pública financiados con deuda pública, impulsaría la demanda agregada y tendría un impacto positivo sobre la oferta y el potencial de crecimiento, siempre que se focalizara en proyectos rigurosamente seleccionados.
- En España, los fondos europeos han sido y siguen siendo una fuente importante de financiación de la inversión pública, de media el 13% anual durante las dos últimas décadas y creciente a raíz de los ajustes presupuestarios en España: en 2018 supusieron cerca del 19% de la inversión pública total.
Pero este aporte de recursos programados contrasta con un grado de ejecución bajo o muy bajo, siendo preocupante el mínimo ratio de ejecución, del 1,9% de los recursos destinados a I+D+i en los Fondos Estructurales. Una mayor colaboración interministerial y con el sector privado es necesaria para la identificación de proyectos estratégicos españoles. - El CES considera conveniente articular los mecanismos necesarios para superar estas debilidades con una mayor coordinación en la gestión y los procedimientos de seguimiento y evaluación, y entre la inversión privada y pública, definiendo un único modelo de gestión y participación de los agentes privados en el tramo nacional.
- Es necesario profundizar en una gobernanza adecuada para la inversión pública, considerando los distintos agentes institucionales implicados, y la financiación privada y las posibilidades de la colaboración público-privada.
- Es importante incorporar los principios sobre “inversión pública efectiva en todos los niveles del gobierno” definidos por la OCDE en relación a coordinación entre niveles de gobierno y políticas buscando complementariedades.
- Para abordar de forma eficiente un proyecto de inversión pública es necesario una planificación estratégica, temporal y financiera del proyecto.
- La definición del mismo debe apoyarse en una necesidad que hay que atender, una oportunidad que aprovechar. Además, la inversión pública debe respaldar un crecimiento sostenible en todas sus dimensiones: económica, social y medioambiental.
- La necesidad de recuperar niveles inversores adecuados se puede satisfacer tanto por los propios poderes públicos como por la iniciativa privada y mixta, lo que constituye una colaboración público-privada (CPP). España cuenta con una larga tradición en el desarrollo de proyectos financiados a través de CPP. Sin embargo, no está atravesando una buena etapa, como consecuencia de la crisis y de las limitaciones presupuestarias, pero también de excesos y problemas de eficiencia en algunos proyectos, en especial en las infraestructuras de transporte.
- No existe una estrategia general de criterios técnicos común que oriente en sus decisiones acerca de si un determinado proyecto inversor ha de promoverse en CPP o directamente por la Administración. En algunos casos se han adoptado decisiones priorizando el impacto del proyecto en las cuentas públicas en lugar de su eficiencia y rentabilidad. En ocasiones se han suscrito contratos diseñados para evitar que el gasto compute como público a efectos del cálculo del déficit; esto implica contratos con riesgos que el sector privado considera no asumibles.
- Necesidad de configurar una nueva gobernanza de la CPP. Fomentar un mayor número de evaluaciones tanto ex ante como ex post y por la fijación normativa de criterios técnicos comunes que indiquen si un proyecto debe ser realizado mediante uno u otro tipo de CPP
- Mejora de la práctica administrativa y del marco regulatorio de las CPP. Marco legal sólido que contemple pliegos de condiciones y contratos correctamente diseñados y una buena asignación de riesgos. Analizar posibles mecanismos de solución extrajudicial de conflictos.
Propuestas de Síntesis
1. Es necesario dar un nuevo impulso a la inversión pública para evitar el estancamiento económico, para reforzar la cohesión social y la vertebración territorial, para aumentar el potencial de crecimiento a largo plazo del bienestar de la ciudadanía, y para movilizar y orientar la inversión privada hacia los ámbitos que resultan estratégicos para lograrlo.
2. Para financiar este nuevo ciclo inversor, las Administraciones públicas deben aumentar el estrecho margen fiscal del que hoy disponen, lo que plantea la necesidad de: aumentar la eficacia recaudatoria del sistema tributario; incluir una regla de oro de la inversión en las normas europeas de estabilidad presupuestaria que permita financiar mediante deuda pública inversiones de probada rentabilidad social que estén alineadas con las prioridades estratégicas de la Unión Europea; y aprovechar al máximo las oportunidades que ofrecen los fondos e instrumentos financieros europeos.
3. Debe reorientarse la inversión pública para poder afrontar de manera racional, equilibrada y justa las transformaciones sistémicas que plantean los desafíos tecnológico y ecológico, lo que exige priorizar la inversión en activos intangibles como la educación, la investigación científica y el desarrollo tecnológico, así como en materia de descarbonización del sistema económico, economía circular, descontaminación, mitigación de las consecuencias del cambio climático y recuperación de ecosistemas. Todo ello sin perjuicio de la necesaria inversión en el mantenimiento del capital público existente y en la construcción de las infraestructuras y equipamientos necesarios para impulsar un desarrollo territorial más equilibrado.
4. A la hora de analizar los procesos inversores, priorizar los ámbitos de actuación y articular las correspondientes políticas, los poderes públicos deben adoptar un enfoque amplio de la inversión pública que supere el reduccionismo de las convenciones económicas y contables vigentes, para incluir la inversión en capital humano, en capital natural y en capital institucional, así como la inversión realizada por el sector privado en colaboración con el sector público cuya rentabilidad social exceda ampliamente a la privada.
5. Es importante seguir invirtiendo en la mejora de la gobernanza de los procesos inversores públicos, para incrementar la eficiencia de las complejas herramientas de gestión que han de emplearse a lo largo del ciclo de los proyectos, que normalmente involucran a una multiplicidad de agentes públicos y privados con distintas competencias e intereses. En concreto, en el ámbito de la CCP para que esta sea utilizada adecuadamente se requiere una mejora de su regulación. Este fortalecimiento institucional exige en todo caso la realización de evaluaciones rigurosas ex ante y ex post de las inversiones sobre la base de los principios de eficacia, eficiencia y equidad, un terreno con amplio margen de mejora. Además, es preciso desacoplar las inversiones estratégicas de los ciclos políticos y económicos.